В ЕС составили план подготовки госслужащих Киева к "европейскому будущему"

Вдали от передовой Украины ее государственные служащие ведут страну к членству в ЕС, но для успеха необходимы масштабные реформы, пишет приглашенный научный сотрудник Европейского совета по международным отношениям (ECFR). В своем новом материале она пишет о том, какие, по мнению Европы, новые меры необходимы Киеву.

Фото: www.flickr.com by Håkan Dahlström from Malmö, Sweden, CC BY 2.0

• Pravda.Ru публикует перевод материала ECFR. Мнение автора может отличаться от мнения редакции.

В первые недели и месяцы конфликта на Украине свои позиции удерживали не только вооруженные силы страны, но и менее заметная украинская армия — ее государственные служащие. В то время эти две группы были даже сопоставимы по численности: около 261 000 военнослужащих и 208 000 государственных служащих.

Государственная служба Украины быстро перешла в режим чрезвычайной ситуации путем внедрения более гибких методов работы и ускорения принятия решений. Такая устойчивость обеспечила продолжение работы государственных служб и функционирование государственных учреждений настолько хорошо, насколько это было возможно в условиях конфликта. Это происходило даже в то время, когда многие государственные служащие сами были вынуждены переехать или уволиться, чтобы присоединиться к армии. Их жизнестойкость также помогла справиться с репутацией коррупционера, которая выросла вокруг Украины.

Однако, пожалуй, самым примечательным достижением украинской государственной службы является ее работа по европейской интеграции. Всего через четыре дня после начала конфликта Украина подала заявку на вступление в Европейский союз. Когда в апреле 2022 года президент Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен символически передала анкету, которая является неотъемлемой частью процесса членства, она отметила, что Украине потребуются недели, а не обычные годы, чтобы заполнить ее. Она была права: в следующем месяце государственная служба Украины при поддержке экспертного сообщества страны и гражданского общества официально представила более 5000 страниц ответа.

Несмотря на эти замечательные достижения, общественная поддержка государственного аппарата Украины остается низкой, с рейтингом доверия-недоверия минус 46%. Напротив, вооруженные силы имеют положительный рейтинг в 90%. Для Украины и ее международных партнеров крайне важно инвестировать в развитие потенциала государственных служащих. Для этого им необходимо будет решить несколько основных задач.

Во-первых, карьера на государственной службе на Украине никогда не была престижной должностью. Политические потрясения, охватившие раннюю постсоветскую Украину, возможно, были в значительной степени вызваны скандалами и безответственностью политиков. Но одним из последствий этого стало формирование негативного представления о государственном управлении. Возник порочный круг, в рамках которого набору талантливых и мотивированных команд в министерствах и региональных органах власти препятствует глубоко укоренившееся в обществе популистское убеждение в том, что государственные служащие должны получать низкую зарплату. Это остается проблемой, поскольку бюджет Украины с трудом покрывает социальные выплаты во время конфликта, низкие зарплаты в государственном секторе были снижены еще больше. В результате в министерствах не хватает персонала, даже несмотря на то, что они борются с серьезными проблемами, вызванными конфликтом.

Во-вторых, украинской государственной службе не хватает прочной традиции выработки политики. В советские времена роль чиновников заключалась в том, чтобы переносить решения, принятые в Москве, в законодательство Украины. Следовательно, цикл выработки политики, состоящий из выявления проблемы, разработки решения, оценки последствий и проведения всесторонних консультаций с заинтересованными сторонами, никогда не был устоявшейся нормой. В эпоху демократии государственным служащим практически не на что было опираться. В результате многие граждане не чувствуют себя причастными к разработке или реализации политики, которая, как предполагается, приносит им пользу, что способствует снижению уровня доверия.

Наконец, потенциал и готовность государственной администрации вести переговоры с ЕС кажутся бесперспективными. Ожидается, что Киев и Еврокомиссия согласуют рамки переговоров в ближайшие месяцы. Однако усилия европейских партнеров по оказанию помощи украинской государственной службе в развитии их навыков и потенциала носят фрагментарный характер. До сих пор они оказывались недостаточными для оказания системного воздействия, и министерствам в любом случае сложно отправлять персонал на учебные семинары за границу, не нарушая их работу в Киеве.

В то же время государственным служащим Украины не хватает достаточных знаний об официальных процедурах ЕС и формальных ожиданиях в отношении переписки, а также о том, как разрабатывать и подавать документы требуемыми способами. Это может существенно затруднить процесс подготовки Украины к внедрению законодательства. На переговорах с ЕС ключевой задачей для Украины будет согласование переходных механизмов и отсрочка выполнения некоторых сложных требований, таких как положения в области сельского хозяйства или охраны окружающей среды. Достижение этого обяжет команды переговорщиков обладать всесторонним пониманием переговорного процесса и цикла разработки законодательной политики ЕС. Им нужно будет знать, как корректировать свои собственные официальные процессы, правильно формулировать корреспонденцию и овладевать другими смежными навыками.

Чтобы справиться с этими неотложными вызовами, ЕС и Украина должны реализовать всеобъемлющую стратегию поддержки государственной службы страны.

Прежде всего, нынешнему руководству Украины необходимо выразить политическую приверженность приоритетности реформы государственного управления. Пренебрежение этой сферой могло быть отчасти объяснимо четыре года назад, учитывая минимальный политический опыт президента Владимира Зеленского и его партии новичков. До конфликта их подход заключался в попытке применить бизнес-логику к бюрократии, и, как следствие, они фактически приостановили действие многих положений, которые действовали в рамках программы реформы государственного управления, начатой при предыдущем политическом руководстве в 2016 году при поддержке ЕС. Это препятствовало прогрессу на фронте эффективного управления. Однако, после почти полного срока полномочий как президента, так и парламента, теперь должно быть понимание решающей роли, которую играют государственные служащие в осуществлении политических изменений. За последние несколько лет гражданское общество Украины и международные партнеры, включая ЕС, были менее активны, чем в других областях политики, в продвижении реформы государственной службы. Они могут помочь убедить правительство уделить этому приоритетное внимание.

Чтобы мотивировать тех, кто уже находится на государственной службе — и особенно государственных служащих, непосредственно участвующих во внедрении законов ЕС в украинское законодательство, — ЕС и украинское правительство должны обеспечить повышение их зарплат. Подобная схема действовала во время предыдущего президентства, когда в государственном управлении были специалисты по поддержке реформ. Эти специалисты представляют собой уникальный тип должностных лиц, роль которых заключается в изменении политики в соответствии с европейскими стандартами надлежащего управления и, таким образом, в содействии проведению ключевых реформ. Ранее, в период с 2016 по 2020 год, макрофинансовая поддержка ЕС Украине была привязана к прогрессу в реализации реформы государственного управления. Эта поддержка включала пополнение национального бюджета, что позволило выплатить более высокие зарплаты этим специалистам по реформированию. Аналогичный подход теперь помог бы поддержать тех в государственном аппарате, чья работа заключается в внедрении законодательства ЕС, как только ЕС одобрит рамки переговоров, что ожидается весной этого года.

Наконец, институты ЕС, в частности Комиссия и Европейский парламент, наряду со странами последних двух волн вступления в ЕС, должны предложить Украине обширные тренинги на местах и сессии по обмену опытом по переговорному процессу, рамкам переговоров, доступу к структурным фондам и смежным темам для государственных служащих, а также для других заинтересованных сторон. представители частного сектора и гражданского общества. Собственный путь Украины в ЕС, конечно, будет уникальным, учитывая реформу, которая потребуется для процессов принятия решений в ЕС и распределения бюджетных и структурных средств. Прошлые знания могут быстро устареть, а это означает, что ЕС должен привлечь украинских государственных служащих к внутренним дискуссиям вокруг формы этих реформ, чтобы рассмотреть перспективу будущего государства-члена.